«Изобретена не одна форма картельного сговора среди поставщиков»

93

Картельные сговоры и их разнообразие, общественный контроль, законодательные недоработки, государственно-частное партнерство, способы решения многих проблем на тендерном рынке – в большом интервью замруководителя Комитета Московской ТПП Сергея Маковеева.

— Сергей, у Вас очень серьезная и длинная по названию должность: заместитель руководителя Комитета по конкурентной политике и государственно-частному партнерству Московской Торгово-Промышленной Палаты, генеральный директор Агентства конкурентных закупок «ЦЕННЫЙ КОНТРАКТ». Какие вопросы курирует Комитет, который Вы представляете, в МТПП?

— Комитет по конкурентной политике и государственно-частному партнерству Московской Торгово-Промышленной Палаты является функциональной межотраслевой консультационной общественной структурой, создаваемой для выработки предложений по решению актуальных проблем в сфере конкурентной политики города Москвы.

Задачи Комитета, организуя системный и качественный диалог между МТПП, субъектами предпринимательской деятельности и структурами городской власти в рамках регулярного общения на разных площадках, — решать задачу увеличения возможностей для бизнес-сообщества города Москвы участия в закупках города. Чем больше компаний МСП будут иметь доступ к конкурсам и тендерам, тем выше будет конкуренция, а значит, москвичи получат качественные товары и услуги по более низким расценкам. А развитие малого и среднего бизнеса означает укрепление позиций среднего класса, который является основной любого современного развитого государства. Еще одна немаловажная задача Комитета по конкурентной политике и государственно-частному партнерству МТПП, содействовать формированию и развитию информационного пространства в области возможностей государственно-частного партнерства, формировать банк данных для развития проектов ГЧП, инициировать их развитие на территории Москвы, а также с участием московских предпринимателей.

С какими проблемами сталкиваются участники электронных закупок, которые обращаются в Ваш комитет (заказчики и поставщики)?

— Проблемы, с которыми обращаются Комитет по конкурентной политике МТПП и Заказчики, и Поставщики, можно условно классифицировать по следующим общим признакам:
-типизация документации
-«аукционный» крен
-банки не являются субъектами контроля ФАС
-картелизация отдельных отраслей
-отсутствие единой административной и правоприменительной практики
-большой демпинг на торгах

По обозначенным болевым точкам ведется большая работа, в том числе регулирующими инстанциями, но, в связи с активной корректировкой законодательства в области конкурентной политики, проблемы возникают вновь и вновь. Потому решение таких проблем не может быть одномоментным, а является постоянной кропотливой работой, постоянной доработкой и выстраиванием этих процессов.Все ли проблемы, с которыми сталкиваются предприниматели в своей работе, возможно решить путем применения имеющихся законов 44 и 223-ФЗ?

В предыдущем разделе мной освещены как раз те вопросы, которые выходят за рамки указанных законов. И варианты решения таких проблем как раз лежат в области нормо- и законотворчества. Подготовка таких предложений по результатам обсуждения их на площадке МТПП с участием представителей бизнеса и власти, входит в том числе в функции нашего Комитета.

Поговорим о злободневной теме: сговорах на тендерном рынке. Кто больше подвержен коррупции — поставщики или заказчики? Какие коррупционные схемы работают сегодня в области госзаказа, и как их выявлять?

В сфере государственного заказа существует два главных субъекта, осуществляющих деятельность в рамках 44-ФЗ: это заказчик и поставщик. Стоит отметить, что взаимоотношения этих субъектов, к сожалению, не являются такими открытыми и прозрачными, как хотелось бы.

Система государственных закупок внедрена для обеспечения наиболее рационального расходования бюджетных средств. Для 44-ФЗ конкуренция является принципиально важным условием. В ч. 1 ст. 10 135-ФЗ указано, что такое картельный сговор по 44 ФЗ: соглашения между хозяйствующими субъектами-конкурентами. То есть между хозяйствующими субъектами, которые продают товары на одном рынке, или между хозяйствующими субъектами, которые приобретают товары на одном товарном рынке, если такие соглашения приводят к:Установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат) или наценок.

Повышению, снижению или поддержанию цен на торгах.

Разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо составу продавцов или покупателей (заказчиков).

Сокращению или прекращению производства товаров.

Отказу от заключения договоров с определенными продавцами или покупателями (заказчиками).

Все подобные формы взаимоотношений являются коррупционными схемами в торгах.
За время существования контрактной системы изобретена не одна форма картельного сговора, среди поставщиков.

Например:

  • широко известный «таран», при котором договариваются два игрока: один в процессе торгов сильно снижает цену контракта, делая его невыгодным для других добросовестных поставщиков, из-за чего они снимаются с торгов. В конце торга заявку подает другой участник сговора, понизив цену незначительно, в итоге вторые части заявок этих двоих участников и рассматривает заказчик. В ходе рассмотрения оказывается, что заявка поставщика, который снижал сильно стоимость, не соответствует требованиям. В результате побеждает тот, который снизился незначительно.
  • Договоренность между «тараном» и победителем заключается в том, что второй выплачивает первому «откат», либо на следующих торгах уже победитель станет «тараном» и обеспечит победу партнеру.
  • Организации договариваются между собой не снижать сильно цену контракта, что невыгодно для заказчика.
  • В результате договоренности один из конкурентов не подает свою заявку либо подает ее с заведомыми ошибками, обеспечив победу другому участнику.

Картельный сговор между заказчиком и подрядчиком возможен и в таких формах:

  • Заказчик разрабатывает документацию, «заточенную» под определенного участника. Нередки случаи, когда еще до начала процедуры участники разрабатывают документацию по себя и передают ее заказчикам, а те только публикуют в нужном виде;
  • Заказчик формулирует документацию и требования к участникам так, чтобы неподготовленный поставщик не мог самостоятельно правильно подать документы на участие, тем самым подготавливается почва для нужной компании;
  • В ходе тендера заказчик необоснованно или по надуманным основаниям отсеивает неугодных участников, лоббируя интересы конкретной компании.
  • Распознают антиконкурентное соглашение на этапе публикации документации, до непосредственных торгов, по определенным косвенным признакам. Признаки картельного сговора в госзакупках:
  • Витиеватая закупочная документация со множеством мелких требований к заявкам;
  • Наличие требований, которые не являются строго необходимыми, учитывая предмет закупки, но исполнить которые способна только одна компания, — верный признак того, что ее победу пытается обеспечить заказчик;
  • Неправдоподобно короткие сроки исполнения: если заказчик предоставляет слишком мало времени на исполнение контракта, это означает, что часть его уже выполнена определенной компанией и ее победа необходима заказчику;
  • Слишком маленькая НМЦК — возможно, заказчик рассчитывает, что добросовестные участники просто не заинтересуются невыгодным предложением.

Уже в ходе проведения торгов определить картельный сговор можно, если имеются признаки картеля на торгах:

  • Состав участников: если одни и те же компании кочуют вместе из одной закупки в другую, это часто свидетельствует об устоявшейся схеме сговора;
  • Сильное снижение цены в начале торгов — признак «тарана»;
  • Один или несколько игроков совершают странные, невыгодные для себя шаги, например, значительно снижают цену или, наоборот, не участвуют в торге.
  • Установить со стороны однозначно очевидные признаки картеля довольно сложно. ФАС при рассмотрении таких дел рассматривает не только фабулу конкретного тендера, но и предшествующее участие группы организаций в других торгах, IP-адреса, с которых идет работа каждой из организаций, и другие признаки.

О наличии сговора подсказывает ощущение, что в ходе торгов:

  • Игроки знают заведомо шаги друг друга;
  • Игроки или заказчик «продвигают» к победе одну организацию;
  • Необоснованно отсеиваются добросовестные игроки.

Коррупционные нарушения в среде заказчиков:
Подтасовку электронных торгов можно произвести при помощи различных способов. Самые распространенные – это использование различных ЭЦП, неправильное написание лотов (их смогут обнаружить только те поставщики, которых заранее поставили об этом в известность), и имитация сбоев при проведении аукционов. Кстати, когда в таких случаях на электронную площадку приходят жалобы от других участников аукционов (ведь на площадке могут одновременно играться несколько аукционов), обычно жалобы игнорируются. То есть поставщик имел возможность снизить цену, но сбой на площадке не дал сделать ему очередной шаг. И все – торги проиграны. Если площадка не заинтересована в признании сбоя, на мелких участников не обратят внимание. Последует стандартная отписка, что сбоев не было – и ничего с этим поделать нельзя. Самый большой процент преступных сговоров по статистике – в строительстве. В основном при поиске подрядчика для капитального ремонта зданий.

Кстати, очень распространённая схема – наличие фиктивных заказчиков. Это значит, что у одного лица есть несколько флешек с электронными подписями. Он делает видимость присутствия заявителей, те могут сделать пару шагов для видимости, и все, нужный поставщик одерживает победу! Вычислить таких поставщиков достаточно просто: нужно лишь получить данные об IP-адресов ПК. Чаще всего они оказываются едиными или сходными. Тут даже ничего долго копать не придется – можно сразу заводить уголовное дело.

Представители ФАС не раз отмечали, что коррупция есть в любом крупном государстве. Есть коррупционеры в США и Европе, не только в России. Здесь важно использовать мировой опыт борьбы с коррупционерами, чтобы свести к минимуму количество махинаций в сфере государственных закупок. Сегодня государство эффективно выявляет и борется с такими схемами, в том числе самыми современными цифровыми технологиями. Кроме того, одно из самых современных средств в борьбе с коррупционными схемами – введение корпоративной системы комплаенса в компаниях.

Какой должна быть конкуренция в сфере электронных закупок, на каких механизмах базироваться? Как это происходит сейчас?

Контрактная система должна обеспечивать равные условия для всех поставщиков. В чем же конкретно это проявляется? Давайте рассмотрим суть принципа обеспечения конкуренции.

На вопрос, что все-таки принцип обеспечения конкуренции означает, ФЗ 44 дает вполне конкретный ответ в статье 8. Во-первых, принять участие в государственном тендере могут все желающие, если они отвечают требованиям законодательства. Во-вторых, предполагается не только соперничество участников закупок по цене, но и по неценовым критериям. Наглядно это видно в конкурсах и запросах предложений, где победитель должен предложить наилучшие условия исполнения контракта. В-третьих, заказчикам запрещено как-либо необоснованно ограничивать число поставщиков, принимающих участие в тендере. Возможны только оправданные ограничения, как, например, в закрытых процедурах, в конкурсе с ограниченным участием.Нужно ли искусственно (законодательно или общественными средствами) корректировать конкуренцию в сфере электронных закупок? Ведь бизнес во все времена придерживается жесткого правила «выживает сильнейший».

Считаю это абсолютно необходимой прерогативой государства. В противном случае, у малого и среднего бизнеса не будет перспектив развития.

Существует понятие общественного контроля. Общество способно контролировать электронные закупки?

— Это не просто понятие. Это установленная норма. Граждане и общественные объединения, а также объединения юридических лиц вправе осуществлять общественный контроль за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок в соответствии с Федеральным законом 44-ФЗ. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность осуществления такого контроля.

Общественный контроль осуществляется в целях реализации принципов контрактной системы в сфере закупок, содействия развитию и совершенствованию контрактной системы в сфере закупок, предупреждения, выявления нарушений требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок и информирования заказчиков, контрольных органов в сфере закупок о выявленных нарушениях.

Субъектами общественного контроля являются граждане, общественные объединения и объединения юридических лиц (ст. 102 Федерального закона 44-ФЗ). В 2014 году принят Федеральный закон № 212 от 21.07.2014, согласно которому его могут проводить:

  • общественная палата, а также палаты субъекта и муниципалитета;
  • советы при федеральных и субъектовых органах власти;
  • различного рода инспекции и наблюдательные комиссии;
  • иные структуры, создаваемые с указанными целями.

Основные права наблюдателей:
Организации, осуществляющие такое наблюдение, вправе: самостоятельно проводить мониторинг закупочных процедур; обращаться с жалобами от своего имени в различные органы власти (ФАС России, правоохранительные органы), а также в суд; направлять предложения по совершенствованию системы закупочных процедур; обращаться к заказчикам с запросами о получении информации (о проведении торгов, о ходе исполнения контрактов). Также они могут публиковать отчеты о работе.

То есть наш Комитет МТПП по конкурентной политике и ГЧП также обладает таким правом.
Правомочия общественного контроля:

  • Направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов;
  • Подготавливать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок;
  • Обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю в соответствии с Законом о контрактной системе.
  • Вам лично удавалось встречаться с общественными контролерами?
  • Например, РОО «Общественный контроль» работает в сфере закупок и публикует на своем официальном сайте отзывы и информацию о деятельности.
  • Как общественные контролеры могут изменить ход конкретных закупочных процедур или повлиять на всю систему закупок в целом?
  • Общественный контроль в целом не является основной формой контроля в закупках, для этого существует организованная на государственном уровне система. Общественный контроль только дополняет государственную систему в конкретных случаях, когда в этом возникает особенная необходимость. Но, к сожалению, бывают и такие случаи, когда происходит злоупотребление правом в госзакупках, общественный контроль при этом теряет свою основную функцию. Речь идет о недобросовестных гражданах и юрлицах, которые используют возможность проводить такой контроль с целью навредить, к примеру, заказчику. В таких случаях можно написать жалобу в прокуратуру.
  • Говоря о государственно-частном партнерстве, способно ли государство вести равноценный диалог с бизнесом, ведь это разные сферы, задачи, цели, сложности и т.д.
  • Государственно-частное партнерство (ГЧП) следует понимать, скорее, не как сугубо
    технический инструмент привлечения государством ресурсов бизнеса для решения тех или иных
    задач, а как демократичный по своей сути, социально-направленный механизм кооперации бизнеса и власти. В случае именно такого подхода и понимания сторонами этого механизма, будет выстроен равноценный диалог с бизнесом, учтены и состыкованы разные сферы, задачи, цели, сложности, интересы.

Такое партнерство государства и частного бизнеса за счет использования разнообразных форм, учитывающих конкретную специфику -, обеспечивает выбор наиболее эффективных путей использования как государственной, так и частной собственности. В экономическом плане такое партнерство позволяет привлечь частный капитал и более эффективное использовать бюджетные средства. Необходимость в ГЧП возникает, прежде всего, в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность: объекты общего пользования (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура, объекты культуры, памятники истории и архитектуры и т.п.), так называемые публичные службы (public services); ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования, уборка территорий, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение. Невозможность вложения в такие объекты бюджетных средств по причине их недостаточности обуславливает потребность в кооперации с бизнесом для более эффективного хозяйствования.

— Каким Вы видите развитие государственно-частного партнерства в нашей стране, хотя бы на уровне одного города? Какие общие цели оно должно преследовать, где общие точки соприкосновения, в чем они кроются?

— В Москве, в отличие от большинства других субъектов РФ, своего закона о ГЧП нет. По словам мэра столицы Сергея Собянина, в будущем его принятие и не планируется, так как существующей нормативно-правовой базы достаточно для работы. Тем не менее, Москва сейчас находится на 13 месте в рейтинге регионов «ГЧП-старт». В мегаполисе развиваются масштабные ГЧП — проекты в различных сферах, задействованы разнообразные модели их развития.

Например, по схеме ГЧП было построено метро «Мякинино», в настоящее время заканчивается строительство скоростной автомагистрали Москва-Санкт-Петербург, реконструкция других федеральных трасс, расходящихся от столицы.

Знаковым проектом ГЧП в Москве также стало строительство дороги Солнцево-Бутово-Видное на присоединенных летом 2012 года территориях. В его реализации будет участвует девелопер MD Group, у которого в Бутово строится микрорайон. Начало строительства: ноябрь 2016 года. Окончание строительства: 2021 год. По новой дороге автомобилисты Новой Москвы смогут добираться от одной вылетной магистрали к другой, не выезжая на МКАД. Это значительно разгрузит трассы на подъезде к кольцевой автодороге. Еще один плюс — распределение пассажиропотока в метро, ведь по дороге можно с комфортом подъехать к четырем линиям столичной подземки: Сокольнической, Бутовской, строящейся Калининско-Солнцевской и проектируемой линии «Улица Новаторов — Столбово (Коммунарка)», которая протянется от Третьего пересадочного контура в Новую Москву. Новая трасса также обеспечит хорошую транспортную доступность административно-делового центра в Коммунарке и других перспективных районов Новой Москвы.

Совместно с частными инвесторами планируется построить и северный дублер Кутузовского проспекта (2022 год).

Ранее в Москве был реализован еще один крупный проект ГЧП в сфере здравоохранения. Сделка сети клиник «Медси», подконтрольной АФК «Система», с правительством Москвы. В 2012 году в обмен на 25% акций объединенной компании правительство Москвы передало «Медси» 5 поликлиник, 3 стационара и 3 санатория. К участию в сделке был приглашен также американский инвестиционный фонд Apax Partners, специализирующийся на медицинских активах, и РФПИ, которые совместными усилиями вложат порядка 6 миллиардов рублей в развитие сети. Доли участников распределятся следующим образом: половину получит АФК «Система», четверть – правительство Москвы, по одной восьмой – Apax Partners и РФПИ.

— В каких направлениях Вы видите перспективы развития конкурентного законодательства?

— Я считаю, что политика в сфере защиты конкуренции будет эффективной лишь тогда, когда опирается на защиту стандартов конкурентного поведения, сложившихся в практике делового оборота. Конкурентное законодательство должно стимулировать формирование норм правомерного конкурентного поведения у участников рынка, а не подменять их возложением обязанностей. Абсолютно понятно, что политика в сфере защиты конкуренции не будет эффективной до тех пор, пока она основана только на нормах, исходящих от государства. Должен быть создан правовой механизм выработки самим экономическим сообществом правил конкурентного поведения. В противном случае, перед нами всегда будет стоять опасность отставания от требований времени при изменении характера экономической деятельности.
Кроме того, в составе защитной конкурентной политики, необходимо и дальше развивать содержание таких составляющих, как «жесткое ядро антитраста» и пресечение недобросовестной конкуренции. В составе активной конкурентной политики, на мой взгляд, следовало бы сделать еще больший акцент на такие направления, как развитие конкуренции в отраслях с естественно-монопольным компонентом, определение правил конкуренции на рынках, где покупателем является государство, снижение избыточных барьеров входа (выхода).

Также необходимо разрабатывать варианты соотношения и взаимосвязи между инструментами защитной и активной конкурентной политики с учетом различий между «жесткой» и «мягкой силой» для поддержания гармоничного баланса с целью наибольшей эффективности государственных мер в области конкурентной политики.

  • По вашей оценке, кто сегодня больше защищен на тендерном рынке: поставщики или заказчики?
  • Конкурентное право сегодня – это мощная система, регулирующая и контролирующая одновременно миллионы процессов ежедневно. Система, которая подобна живому организму, постоянно развивающемуся и стареющему одновременно. Сложно ответить на вопрос, поставленный таким образом, потому что недобросовестности хватает по ту и другую сторону баррикад. А это значит, что с проблемами, связанными с различным лазейками и прорехами в законе, сталкиваются обе стороны.

Например, казалось бы, заказчик на торгах защищен всеми возможными инструментами, он формирует документацию, устанавливает правила, диктует цену. Закон полностью на его стороне, скажете вы? Но только представим, что он, при всей этой видимой защищенности, реально становится заложником ситуации, когда на торгах может победить поставщик, который отвечает всем требованиям по формальным (документальным) основаниям, но в реальности, начиная исполнять серьезный контракт (по которому у заказчика перед государством серьезная, иногда вплоть до уголовной, ответственность), не имеет возможностей и ресурсов для его исполнения в полном объеме. В таком случае вариантов развития событий может быть несколько – частичное или полное неисполнение контракта, некачественное его исполнение, неисполнение в срок, и так далее.

Такая мера защиты, которая прописана в законе, как внесение в реестр недобросовестных поставщиков, не пугает таких гастролеров, потому что даже частичное получение выгоды по такому контракту их вполне устраивает. Это только один из примеров, которых можно привести множество. И со стороны поставщиков, закон, защищая их право на добросовестную конкуренцию, имеет тоже недоработки.

Например, механизм внесения в реестр недобросовестных поставщиков. Рассматривая его с позиции поставщиков, он является своеобразной «гильотиной» в руках заказчика, запустив которую поставщик уже не в силах остановить. Заказчики используют данный механизм не только как инструмент своей защиты, а как инструмент угрозы. Так как на сегодняшний день в законодательстве не предусмотрено, что в случае, если заказчик принимает неверное (незаконное) решение, влияющее на факт внесения в РНП, поставщик вправе его приостановить или обратить. Поставщику остается только защищаться, оправдываясь в своем добросовестном поведении. Безусловно, он вправе затем обжаловать вынесенное решение, но только через суд, а это время, деньги и репутация. А заказчик, приняв незаконное решение, не несет никаких последствий.

Поэтому, подытожив сказанное, можно сказать о том, что главная защита в торгах: как для заказчиков, так и поставщиков — строго следовать букве закона, следить за всеми изменениями, которые происходят постоянно, а также изучать правоприменительную практику. А если произошла ситуация, не вписывающееся в рамки законодательства, то предлагаю обращаться к нам, в Комитет МТПП по Конкурентной политике. В ближайшее время для таких обращений мы планируем развивать проект «Тревожная кнопка». Возможность быстрого размещения сообщения о такой проблеме планируется разместить не только на сайте МТПП, но и на сайтах компаний-партнеров, в том числе на ресурсах электронных площадок.

— Какие сильные и слабые стороны вы видите у действующего закона 44-ФЗ?

— Учитывая, что мое основное внимание направленно на бизнес сообщество, то хотелось бы выделить сильные и слабые стороны 44-ФЗ именно в отношении данных субъектов правоотношений по 44-ФЗ.

Так, на мой взгляд, основной проблемой 44-ФЗ является его объем и связанная с этим крайняя трудность для восприятия и применения. Для того, чтобы быть квалифицированным поставщиком в рамках 44-ФЗ, необходимо либо потратить достаточно много времени на его изучение и практику, иногда даже через негативный опыт, либо нанять дорогостоящие квалифицированные трудовые ресурсы. По этой причине, к сожалению, просто невозможно захотеть и в один день стать поставщиком государству, а если ты стал им, то удержаться в рамках его правового поля и не попасть на экономические или иные правовые санкции также нелегко.

При этом, среди преимуществ текущей редакции 44-ФЗ можно выделить формализованность и постепенное упрощение в части требований к составу заявок участников, что создает возможность для экономии времени на подготовку заявок в одних и тех же формах закупок.

Также к существенному преимуществу можно отнести усиление защиты интересов поставщиков при исполнении контрактов – строгие правила установления условий контрактов в части приемки и оплаты, штрафы к заказчикам.

Однако существенной проблемой по-прежнему остается разносторонность правоприменения положений 44-ФЗ антимонопольной службой, решения которой отличаются не только от субъекта федерации к субъекту федерации, но и даже между комиссиями одного УФАС.

— Какие сильные и слабые стороны вы видите у действующего законодательства 223-ФЗ?

— Опять же, обращаясь именно к бизнес сообществу, мы слышим, что основными проблемами данного закона является недостаточная прозрачность проводимых закупок, предоставление заказчикам возможности установления нерегламентированных требований к участникам закупок и критериев их оценки, отсутствие единообразия в требованиях к составу заявок.
При этом, в качестве основных положительных моментов выделяется отсутствие необходимости наличия высококвалифицированных тендерных специалистов в связи с простотой восприятия положений 223-ФЗ.

Комментарии закрыты.